Por Teresa Da Cunha Lopes
Nos encontramos esta mañana, otra vez, con una situación de «teléfonos descompuestos» (¿lo será?), entre lo que afirmó/explicó el presidente electo, ayer en el programa “Tercer Grado”, sobre el estatuto, funciones e integración de la “Guardia Nacional” y, la “iniciativa” en manos del Poder Legislativo. Ayer, quedó claro que se pretendía una reforma constitucional para “militarizar” (sin restricciones temporales) las competencias federales en materia de seguridad pública, asimilándola a seguridad interna. Por otro lado, tenemos la “matización” (post reacción altamente negativa de los mexicanos) de una “temporalidad “acotada a un estatuto provisorio de tres años introducida en la iniciativa de ley de MORENA, que se da a conocer esta mañana.
En primer lugar, hay que resaltar que es saludable que se realice este debate público sobre políticas de seguridad y que toda la ciudadanía participe en él. La Seguridad Interna y la Seguridad pública son, en las democracias avanzadas, aspectos fulcrales del “contrato social”, trasladado a opciones constitucionales claras. Lo mismo, para la cuestión de la Defensa Nacional. Sin embargo, no debemos confundir los aspectos político-jurídicos con las cuestiones operativas.
Así las cosas, como en cualquier otro debate, a muchos (as) de nosotros(as) nos quedan muchas interrogantes. Las podemos sumariar en la cuestión: ¿De qué estamos hablando? ¿De Seguridad Interior o de Seguridad pública? ¿De una Gendarmería, Guardia Nacional que tendrá misiones concretas de seguridad interior o de una «militarización» de la seguridad pública? ¿Se trata de una iniciativa de creación de una “guardia nacional” democrática o de una declarada intención de “militarización” del país?
Si de Seguridad Interna se trata, tenemos que considerarla y colocarla en otro plano: la SEGURIDAD INTERNA es hoy en día UNA GEOPOLÍTICA GEOESTRATÉGICA CON GEOMETRÍA INTERNACIONAL Y, esta componente no está contemplada en ninguno de los planos políticos del ejecutivo entrante ni en el texto de las iniciativas legislativas que he tenido ocasión de leer. Partamos de la realidad, de lo concreto. México se encuentra superado por la violencia del narco guerra y de los ataques externos a su Seguridad (control de fronteras norte y sur, por ejemplo). Su seguridad interior, nadie lo cuestiona, debe enfrentar el feroz reto del crimen organizado. Las amenazas que pueden afectar la seguridad de México ahora incluyen las finanzas, el medio ambiente, la salud, la seguridad cibernética, y la lucha contra el comercio ilícito de personas (trata). Estas amenazas requieren un replanteamiento de la geopolítica y de un repensar de una coordinación centralizada. No lo cuestiono. Es positivo, que el presidente electo reconozca, tal como lo ha hecho ayer, en “Tercer grado” esta realidad que se aleja de la visión que tenía como candidato. En este sentido, es lógico que se hable de una redefinición de áreas y de misiones entre la(s) policía (s) civiles y también de la necesidad de una “gendarmería” o “policía nacional” con capacidad operativa. La necesidad de una “Ley de Seguridad Interior” es visible para todos (as). Sin embargo, esto no es sinónimo de producir y aplicar un código de seguridad interna en el territorio nacional bajo la “premisa” (paradigma) de la militarización. Esta “militarización” será contraproducente y, por ende, inoperativa en su objetivo final, o sea, resultará en otro “experimento “sin entrega de resultados concretos en la lucha contra las diversas amenazas. La implementación de las medidas correctas, en materia de Seguridad Interior no se puede realizar plenamente frente a una población hostil. En corto, el proceso de seguridad debe considerar plenamente tanto al individuo como al colectivo. Ahora bien, parte de la población mexicana es hostil a la policía (civil, por desconfianza acumulada en los últimos 30 años) y, además rechaza el concepto de entregar, de forma permanente y, sin las debidas restricciones constitucionales, esa función a los militares. Numerosos casos recientes del narco guerra en los sexenios de Calderón y de Peña Nieto, que han tenido un impacto negativo en las noticias, sólo vinieron a agudizar esta percepción de la opinión pública.
Por otro lado, cuando te dicen que la iniciativa en la mesa, es una propuesta que tiene por modelo la gendarmería francesa o la guardia civil española (de la guardia republicana portuguesa o de la guardia civil belga nadie habla porque entre ignorancia y racismo, la línea es débil) es evidente que los ciudadanos(as) se preguntan (y con razón) , si los políticos hacen gala de ignorancia o de maquiavélica manipulación de medias verdades para consumo de una opinión pública interna ahogada en el terror de la violencia cotidiana.
Esto, porque, si bien la cadena de mando interna de los “modelos” referidos sigue un esquema militar (siempre paralelo), esas fuerzas de seguridad del estado, en la versión europea, están SIEMPRE SOMETIDAS A TUTELA CIVIL y sus MISIONES perfectamente definidas, acotadas, por la ley. Ahora bien, la iniciativa mexicana es totalmente al revés: prevé entregar la tutela a las fuerzas armadas (Ejercito y Armada), lo que además de colocar la cuestión, levantada por la SCJN, de las competencias constitucionales del Legislativo actual (que no ha sido electo para un “proceso constituyente”) para tal, coloca la cuestión del peligro político de una deriva autoritaria, de un “golpe constitucional” a las instituciones democráticas y al carácter civil de la tripartición de poderes.
En todos los países citados como referencia, HASTA LAS FUERZAS ARMADAS ESTÁN BAJO LA TUTELA DE GOBIERNOS CIVILES EN QUE LOS RESPECTIVOS MINISTERIOS DE LA DEFENSA Y SUS SECRETARIAS (Armada, Aire, Tierra) son OCUPADOS POR CIVILES, NUNCA POR MILITARES.
Pero, además, los Cuerpos de seguridad del Estado, aun cuando presentan elementos estructurales militarizados nunca ESTÁN BAJO LA TUTELA ÚNICA DE LA DEFENSA SINO CONJUNTA CON EL INTERIOR O LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, según el caso. O inclusive, dependen, cuando asumen tareas específicas, de otros ministerios. Me podrían decir que el caso italiano de los “Carabinieri” (carabineros) es un ejemplo de “fuerza militar”. Con efecto, este podría ser una excepción (hasta cierto sentido), pero no lo es. Porque, los carabineros dependen de diversos ministerios, todos ellos bajo tutela civil, según las tareas que ejercen, a saber:1- del Ministerio de Defensa para el reclutamiento, la administración de cuerpos, la disciplina, el armamento y la promoción; 2- del Ministerio del Interior en su tarea de mantener el orden y la seguridad pública; 3- del Ministerio de Justicia en el desempeño de sus funciones de policía judicial.
También pueden depender temporalmente de otros ministerios cuando realizan tareas particulares: 4- del Ministerio de Salud para el control de la calidad de los alimentos; 5- del Ministerio de Cultura para la vigilancia y salvaguardia del patrimonio; 6- del Ministerio de Trabajo para las misiones de control de la legislación vigente;7- del Ministerio de Asuntos Exteriores para la Protección y Vigilancia de los Asientos Diplomáticos.
Observamos, por consecuencia que lo que se está proponiendo en México TIENE MUY POCO O NADA A VER con Francia, España, o Portugal, o Bélgica, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, etc. Tal vez con la antigua Roma y con la “guardia pretoriana “de los emperadores… o con la “Guardia Nacional” estadounidense ( que de hecho es el verdadero modelo , con la diferencia de que esta última está bajo la autoridad de las entidades federativas y, su trasplante jurídico declarado no sería aceptado por los mexicanos). Pero, no con los modelos europeos.
Así que me parece urgente continuar con nuestro pequeño estudio comparativo para que el lector(a) tenga bases mínimas para construir una opinión informada (y no visceral).
Veamos con detalle, el estatuto jurídico de algunos “modelos “democráticos europeos de “cuerpos de seguridad” militarizados. En primer lugar, no existe, a nivel de la legislación la confusión habitual en México, evidenciada en el texto de la reciente decisión de la SCJN sobre la inconstitucionalidad de la “Ley de Seguridad Interna”, entre “seguridad nacional”, “seguridad interna” y “seguridad pública “. Peras son peras y manzanas son manzanas. Esto es un punto nodal. A ver como lo manejan nuestros(as) legisladores(as). Por otra parte, un cuidado especial es dado a tres aspectos (que en la iniciativa legislativa presentada no son claros) : 1.-a la cuestión de la ORGANIZACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR (encuadramiento e interoperabilidad con los otros cuerpos de seguridad y las autonomías constitucionales de las entidades federativas); 2.- Los aspectos REGULADORES DEL PERSONAL ( Estatuto laboral, etc) : 2.1.- Reclutamiento; 2.2.- El estatuto administrativo /laboral , a saber , a) horas de trabajo, b ) vacaciones, c) el sueldo, d) protección social, e) vivienda ,f) Progreso(promoción) en las carreras, g) Movilidad, h) Edad de jubilación; 2.3.- Derechos de sindicalización y ejercicio de derechos políticos; 2.4.- Incompatibilidades ; 2.5.- Estatuto disciplinario y, 3.- TUTELA POLÍTICA (Tutela Civil y no Militar)
Pero, veamos los estatutos normativos de los cuerpos de seguridad de los diversos países europeos, referidos como “modelos”. La regla primordial bajo la cual TODOS OPERAN es la de la TUTELA CIVIL, sin excepciones de todos los Cuerpos de Seguridad del Estado, encargados de la Seguridad Interna y de la Seguridad Pública. Además, de la existencia de una Tutela civil de las Fuerzas Armadas, encargadas de las tareas de Defensa Nacional, cuyos Ministerios (o Secretarias de Estado) están siempre en manos de CIVILES.
En el caso español (Guardia civil), el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo de 1986, define la Guardia Civil, es decir, la Guardia Civil española, como una «institución armada, de carácter militar». Sin embargo, el decreto del 1 de enero de 1987, que trata de la reforma del Ministerio de Defensa, establece que la Guardia Civil, si bien sigue siendo un elemento de defensa nacional y conserva una organización modelada en la del ejército, depende directamente del o del ministro (a) y no tiene conexión con la jerarquía militar. La Guardia Civil española está bajo la doble autoridad del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa (ambos, siempre bajo ministros civiles). El Ministerio del Interior es responsable de la administración general de la seguridad y el mando de todas las fuerzas de seguridad. Gestiona la cesión, remuneración y despacho de personal. EL MINISTERIO DE DEFENSA ESPAÑOL SE ENCARGA, SOLO DE TEMAS DE PROMOCIÓN Y DISCIPLINA. Además, estos dos departamentos son responsables conjuntamente de la selección, capacitación, desarrollo y despliegue de fuerzas en el territorio.
En el caso de Portugal y de su “Guardia Republicana” (Guarda Republicana), el Decreto Legislativo N ° 231 de 26 de junio de 1993, que aprueba la Ley Orgánica sobre la Guardia Nacional Republicana, define a la Guardia Nacional Republicana como «una fuerza de seguridad formada por soldados organizados en un cuerpo especial de tropas». De nuevo, se observamos la cuestión de la TUTELA de este Cuerpo de Seguridad, observamos que esta ES CIVIL, ya que la misma está determinada por el Decreto Legislativo 231/93 que establece que la Guardia Nacional Republicana depende del Ministerio de Administración Interna, es decir, del Ministerio del Interior, para todos los asuntos relacionados con el reclutamiento, la administración, la disciplina y la ejecución de su misión general. Depende del Ministerio de Defensa para armamentos y equipos. El Ministerio de Defensa también asegura la unidad de la doctrina militar. Y, los dos Ministerios, tanto Administración Interna como Defensa están, constitucionalmente, en manos de CIVILES. Sólo en caso de guerra, se coloca bajo la autoridad del Jefe de Estado Mayor de las Fuerzas armadas.
La Ley vigente establece las misiones de la Guardia Nacional Republicana, los principales derechos y deberes de sus miembros, así como la organización del cuerpo.
Este decreto es complementado con el Decreto-ley No. 265 de 31 de julio de 1993, que aprueba el estatus de soldados de la Guardia Nacional Republicana, el cual determina los diversos elementos de su estatus administrativo y sindical, algunos resultantes, sin embargo, de la membresía de la Guardia Nacional Republicana en el ejército y, por lo tanto, la aplicación de la ley de defensa nacional. Cuanto, a la organización de la seguridad interna, el sistema de seguridad interna se organiza en torno a la distinción entre policía administrativa y policía judicial. El primero se comparte entre dos fuerzas de la policía nacional, la policía de seguridad pública y la Guardia Nacional Republicana, y la policía municipal, mientras que el segundo es ejercitado por un organismo especializado. Así, tenemos una diferenciación, perfectamente establecida entre:
1) La Policía de seguridad pública (PSP).
La Policía de Seguridad Pública es una fuerza de policía civil bajo tutela del Ministerio del Interior. Con alrededor de 20,000 empleados, trabaja en ciudades con más de 10,000 habitantes.
2) La Guardia Nacional Republicana (GNR)
La Guardia Nacional Republicana (GNR) es, con efecto, una policía con estatus militar. Su fuerza laboral es de aproximadamente 25,000 personas y opera en partes del territorio que no están cubiertas por la Policía de Seguridad Pública (PSP), es decir, principalmente en áreas rurales, con MISIONES perfectamente definidas en la ley: 2.1.-garantizar el mantenimiento del orden público; 2.2- mantener y restaurar la seguridad de los ciudadanos y sus bienes mediante la prevención y el castigo de actos ilegales;2.3 – Como órgano policial judicial, colaborar con las autoridades judiciales, realizando los actos que le soliciten.2.4 – garantizar el cumplimiento de las leyes, incluidas las que regulan el tráfico;2.5 – combatir los delitos fiscales, en particular los previstos en la legislación aduanera;2.6 – colaborar en el control de la entrada y salida del territorio nacional;2.7 – Participar en el alivio de desastres, naturales o de otro tipo ;2.8- realizar los servicios de honores para personalidades altas;2.9- Cooperar en la ejecución de la política de defensa nacional. Pero, como ya lo referí arriba, depende del Ministerio de Administración Interna.
Cuanto, al caso belga, la gendarmería fue “desmilitarizada “por la ley del 18 julio del 1991.
O sea, bajo una perspectiva comparativa, la seguridad interior es siempre diferenciada de la seguridad pública y, ambas están siempre bajo una autoridad de tutela CIVIL.
Pero, no es solo una cuestión de TUTELA CIVIL. Es también una cuestión de encuadramiento de todos los Cuerpos de seguridad del Estado en un paradigma de respecto por los Derechos Humanos. Entrenar a la futura “Policía nacional” en las nuevas complejidades de la sociedad es un imperativo sine qua non para aliviar las tensiones presentes en la compleja sociedad mexicana y en la aún débil democracia. El estado de derecho debe ser respetado y las áreas en que el estado se encuentra ausente, deben ser recuperadas. Por lo tanto, es una necesidad urgente aclarar, en el texto de la iniciativa, las misiones de la “Policía nacional”, que requisitos tienen que estar presentes para su despliegue territorial y, los mecanismos de su cooperación con los Cuerpos Estatales y policías municipales. Sería a SEGOB o a Secretaria de Seguridad Nacional que deberían ser entregues las responsabilidades de establecer las condiciones para una asociación/cooperación apropiadas. El Estado que debe garantizar la protección de todos también debe garantizar la continuidad de las libertades individuales y el principio de la precedencia de la “potestas” (autoridad civil) sobre el “imperium” (poder militar). Nunca entregar estas responsabilidades a una Secretaria de Defensa cuyo Titular, consuetudinariamente, NO ES UN CIVIL.
SI, DE “TRANSFORMACIÓN “ REAL SE TRATARA NO SOLO LA SEGURIDAD INTERIOR SINO TAMBIÉN LA DEFENSA PASARÍAN A LA TUTELA CIVIL. Y, por ende todos los Cuerpos de Seguridad del Estado (aún los “militarizados”) estarían bajo tutela civil sin caer en el “nodo gordiano” constitucional en que nos encontramos. De hecho, no tenemos que salir de América Latina para buscar referencias y modelos de esta “transición “necesaria. La “transformación “constitucional en la transición democrática de la dictadura a la democracia en Chile pasó, precisamente, por imponer la tutela de las fuerzas armadas a los civiles. Les recuerdo que Bachelet, antes de ser electa presidenta de Chile fue su ministra de la Defensa.
No niego que, frente a la inseguridad y a la violencia de los últimos sexenios, la idea de proteger al individuo ha sido reemplazada por la tentación de la protección colectiva. Lógicamente, este enfoque, que se quiere “pragmático” y que se pretende extender a la seguridad económica, humana y funcional, contiene riesgos de derivas autoritarias que imponen una reflexión colectiva que no está integrada en las iniciativas legislativas “al vapor”.
Aún queda trabajo inmenso por hacer: el del integrar lineamientos para un perfecto funcionamiento entre las misiones y los actores. El poder político debe resistir la tentación de usar las fuerzas militares en los conflictos internos.
La seguridad nacional y la seguridad interior que inician un proceso de reflexión deben tomar en cuenta el crimen organizado más que nunca, pero también la multiplicación de otros campos de violencia criminal (secuestro, trata, pedofilia, etc) y de delitos financieros (criminalidad de “cuello blanco”), en particular de la corrupción.
Para hacer esto, la movilización de la opinión pública siempre debe ser solicitada porque sigue siendo una componente importante en la debida definición de los equilibrios necesarios de los actores militares y civiles. La política de seguridad no debe ser pensada como un instrumento para “facilitar” el ejercicio del poder sino como un instrumento de empoderamiento del pueblo.
